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| 关于推进“河长制”长效化的几点建议 |
| 时间：2019-09-21 14:42:57 来源： |
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| “河长制”作为当前治水制度的一项创新，通过把党政领导推到了治水工作的一线，在一定程度上实现了水环境行政管理权力的集中统一，解决了水治理过程中统管部门统而不统、分管部门分而不动的难题。但是由于“河长制”尚处于探索阶段，也遇到规划功能与考评机制的泛化、公众参与和监督力度疲软等问题，导致河长存在“兼职不兼心、身份多元、并非专业”等现象，引发社会对其法治与人治、集中与民主、临时与长治、统一与多元的争议。
一、“河长制”面临的困境 （一）现实困境。一是行政权利与责任上的不对等。目前担任河长的包括党委、人大、政府、政协，而职务不同导致所能支配、调动的资源能力不同，导致具体职能部门和下级河长执行决策的效率不同，甚至有可能出现河长同具体部门目标函数的背离。倘若实施同样的考核问责，必然造成行政责任的不平等。二是问责机制流于形式。“河长制”的基础在于目标环境责任制，最基本的是要搞清楚“怎么考、谁来考、责任如何追究”三大要点，但检视当前制度设定，监督考核及问责亟待完善。首先，目前尚未健全完整的水污染防治规划，对河道没有建立差异化、科学化的水质保护目标，无法建立具体可操作性的考核标准；其次，就现考核实践来看，考核问责的主体一般为责任主体的下级（多为环保部门）。在当下的行政文化下，下级要为上级公正考核难度较大，这也导致当前考核中赞扬的多，而问责的几乎没有；最后，问责过程中领导人之间责任如何分配，河长在其中承担的到底是直接责任还是其他间接责任，责任形式有哪些，这些问题都有待明确。
（二）长远困境。一是缺乏长效性。首先，“河长制”属于水治理的短期应急行为，一定程度上违背了制度的逻辑性，同时也是对当前水资源行政管理格局和职能分工的否定，容易造成资源浪费，也容易形成路径依赖。其次，“河长制”从本质上属于人治而非法制，其推行效果主要取决于党政领导的重视程度和决策科学性，但行政手段具有不稳定、阶段性和易于权力集中等弊端，况且“河长”会在长期的河流污染治理期间不断更迭，不同的河长对水环境重视程度、治理思路不一样，治理之策可能丧失连贯性，影响治理效果。二是缺乏社会性。环保部副部长潘岳曾经说过，解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。“河长制”虽然完成了对行政权力系统内部的动员，但对社会力量的调动不足；一边是政府治水的负担不断叠加，另一边是社会公众的旁观视之。这显然不利于治水的长效化。
二、有关建议 （一）进一步优化党政领导资源同河道治理的配置。一是明确担任“河长”的领导范围。建议“河长”任用应从各级党委、政府和相关职能部门的领导中安排，人大、政协以及同治水契合度不高的职能部门领导可作为“河长制”的监督、考评者角色参与治水工作。二是重视河道治理难度和“河长”资源协调能力的匹配。明确重要领导担当问题河、难题河的“河长”，推动重点问题的解决。三是强化流域治理的理念。探索将“河段长”升级为“流域长”，从流域的角度通盘考虑治水工作，更符合治水的规律，有利于提高治水效率和成效。
（二）完善“河长制”的考评问责机制。一是健全考核指标体系。当前应在考核机构设置、制度建设、信息沟通、群众意见办理等基础上，着重健全符合水资源防治内在科学规律的水质指标体系、污染物排放控制体系，使对“河长制”的考核更体现工作实效。二是推进考核主体的多元化、考核方式的多样化。在行政体系内部建议采取上级环保部门考核下级地方，同级人大、政协监督“河长”水环境责任执行情况的考评方式；在外部采取市场或专业机构评估水环境改善情况、社会公众评议水环境社会满意度等方式对“河长”进行考评，破解当前“下级考评上级”的制度尴尬。三是细化各级“河长”履行环境责任、对账绩效考核的制度规章，明确担任“河长”的党政领导和不同职能部门之间的责任分解，明确奖惩制度实施的政策依据。
（三）适度追求“河长制”的法律和程序制度构建，有序消解权力特征属性。要破解“河长制”过于借重长官意志和个人威信，破坏原有权力结构的平衡，长效治理和稳定预期不足问题，关键是通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计，将实践中形成的好的做法上升为法规与制度，做到一体遵循，长期适用。具体可从以下三方面着手：一是利用法律形式更加清晰地界定和明确“河长”以及相关各类河流治理主体的权利与责任之间的关系，控制行政过程中的自由裁量权与各类利益相关者的不当权利保护；二是强化决策和行为的理由说明义务。“河长”要对河道治理方案的制定、治理项目与工程的立项与实施、治理资金的预算与执行等进行认真的成本收益分析，并借此充分说明理由，获得相关领域专家的支持，得到公众的理解与配合。没有说明理由、说理不充分、理由不成立的决定、措施、项目、工程一律不得实行；三是强化程序意识。譬如要先说明理由后作出决定，先立项后招投标，先预算后拨款，先评估后反馈，先实施后督查，先界定事权、财权范围后追责，切不可颠倒顺序，更不能忽略或者遗漏重要步骤，推进“河长”治水的规范化。
（四）建立公众广泛参与的“河长”工作机制。一是积极推广“河段长”制度，采取政府牵头、部门联动、社企主演的方式，构建政社企共建河道管理责任制，由河道两岸的企事业单位、社区的负责人担任“河段长”，对各河道分段进行监控、管理、考核和问责，履行社会力量在治水中的应尽职责。二是推进“河长制”办公机构社会化。可以在保留从政府职能部门内部抽调人员的基础上，尝试人力资源获取渠道的多元化，从工商企业、高等院校等社会各界招募具有专长的各类人才，实行短期聘用或临时雇佣，提升机构的专业素养、增加其活力。三是积极探索从象征式参与逐步过渡到“民众权力”的参与，真正放权于公众，促使社会可以名正言顺地依规履职、大胆参与、勇于负责、敢于监督“河长”，当前可借助公益环保类非政府组织的作用，发挥其组织化程度较高，专业性、执行力较强的优势，弥补公民个体参与的不足。
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